界面新聞記者 | 張旭
界面新聞編輯 | 劉海川
治安管理處罰法對未成年人的全鏈條治理力度空前。日前，十四屆全國人大常委會第十六次會議表決通過《中華人民共和國治安管理處罰法》修訂草案。新修訂的治安管理處罰法，自2026年1月1日起施行。
該法曾于2005年8月28日經(jīng)審議通過。如今，時隔近20年，這部實施以來首次“大修”的法律，歷經(jīng)三次審議、吸納12萬條社會意見，終以高票獲得通過。據(jù)介紹，此次修訂較為全面，條文數(shù)量從119條擴至144條，新增了多種違法行為類型，并完善了處罰程序方面的制度。
值得一提的是，強化未成年人犯罪預防和治理，是此次治安管理處罰法修訂的重要內容之一。全國人大常委會刑法室負責人介紹，新修訂的治安管理處罰法按照教育和處罰相結合原則，對未成年人違反治安管理相關規(guī)定作了進一步完善。
“新法有效填補了過去立法的空白與漏洞，增強了法律的實際操作性和適用性，為處理以往缺乏明確法律依據(jù)的情節(jié)提供了法律保障。同時，該法還著重強調了學校與社會各界在反對校園霸凌方面應承擔的共同責任與使命，這一重要進步值得充分肯定?！?/span>中國政法大學刑事司法學院教授皮藝軍向界面新聞表示。
不再“一放了之”，明確未成年人違法可拘留
近年來，低齡未成年人嚴重暴力犯罪案件呈現(xiàn)多發(fā)態(tài)勢。據(jù)最高院2024年4月16日公布的涉婦女兒童案件情況顯示，近三年來，未成年人違法犯罪數(shù)量總體呈上升趨勢，2021年至2023年，人民法院共審結未成年人犯罪案件73178件，判處未成年人罪犯98426人，占同期全部刑事罪犯的2%至2.5%。
而本次新修訂的治安管理處罰法在未成年人犯罪預防與治理方面作出了一系列規(guī)定。處罰層面，新法打破“未成年人違法不拘留”的慣例。
現(xiàn)行治安管理處罰法規(guī)定，14周歲至16周歲以及16周歲至18周歲初次違反治安管理的未成年人不執(zhí)行行政拘留處罰。但在實踐中，部分未成年人借此故意多次違法或實施情節(jié)嚴重的行為。
“最初制定上述條款的核心在于保護未成年人，通過輔之以預防未成年人犯罪法規(guī)定的教育矯治措施，避免未成年人在拘留所中被交叉感染，對其成長造成二次負面影響。然而，隨著時代的發(fā)展，實踐中有的未成年人故意利用未成年人的身份多次違反治安管理，仍屢教不改，這種剛性規(guī)定逐漸顯現(xiàn)出靈活性不足等問題，未能充分考慮未成年人違法行為的實際情況和社會危害性。”華商律師事務所律師、華商全國教育與未成年人保護專業(yè)委員會副主任談強告訴界面新聞。
對此，新法明確，對于14周歲至16周歲以及16周歲至18周歲初次違反治安管理，但情節(jié)嚴重、影響惡劣的，或者14周歲至16周歲一年內二次以上違反治安管理的，將依法執(zhí)行拘留。這一調整，極大壓縮了過往對一些違法未成年人“不予拘留”“一放了之”的范圍。
皮藝軍指出，這一改變遵循了國際上通行的“輕輕重重”原則，即對輕微、偶發(fā)的行為采取輕緩處理，而對情節(jié)嚴重、屢次違法的行為則加重處罰，甚至實行拘留及以上處分。
“這種區(qū)別處置的方式，既體現(xiàn)了對未成年人的特殊保護，又有利于對少年犯罪的有效治理。”皮藝軍對界面新聞說。
不過，在后續(xù)執(zhí)法環(huán)節(jié)，如何準確界定“情節(jié)嚴重”與“影響惡劣”將成為一大難題。談強指出，盡管新法對此作出了原則性規(guī)定，但具體的操作標準仍有待進一步明確和細化。
“嚴格意義上講，后續(xù)具體實施過程中，應該由全國人民代表大會常務委員會出臺更為詳盡的立法解釋，或者由公安部制定具體的行政處罰的裁量標準，明確列舉相關情形，從而提升法律的可操作性，避免執(zhí)法的任意性。否則，容易產(chǎn)生不同執(zhí)法人員對同一情況作出不同判斷的情況，進而影響法律的有效實施。”談強說。
北京市京師律師事務所工會主席、“法援護苗”未成年人法律服務基地負責人陳亮也對界面新聞表示，“情節(jié)惡劣”的認定標準較為模糊。?比如，相同行為在不同地區(qū)認定存在差異。（如：多人圍毆是否一律算“惡劣”？網(wǎng)絡欺凌點擊量達多少構成標準？）
對此，陳亮建議，可以從“行為性質、主觀惡性、損害后果、社會影響”等多維度來進行考量。
此外，界面新聞還注意到，新法還新增聽證程序，可能被執(zhí)行拘留的未成年人和家長可以要求聽證，公安機關啟動聽證程序，確保處罰決定有充分的事實和證據(jù)支持。
明確對“學生欺凌”行為進行處罰
近年來校園欺凌事件頻發(fā)。然而，鑒于維護學校聲譽和保障招生考慮，校方通常采取的做法是對欺凌者采取記過、停課等教育懲戒措施，試圖將事情淡化。?
此次新修訂的治安管理處罰法，新增對“學生欺凌”行為的處理方式。新法明確，以毆打、侮辱、恐嚇等方式實施學生欺凌的，公安機關應當依法給予治安管理處罰、采取相應矯治教育等措施。
同時還規(guī)定，學校不按規(guī)定報告或者處置嚴重學生欺凌或者其他侵害未成年學生的犯罪的，責令改正，建議有關部門對責任人員依法予以處分。
“此條例要求公安機關與學校聯(lián)動處理校園欺凌，首次確立學校瞞報、處置失職的追責機制，強化了《中華人民共和國未成年人保護法》中‘多方協(xié)同’責任的落實。”陳亮表示。
事實上，界面新聞注意到，多起未成年人犯罪案例顯示，其最初多源于輕微違法行為，但若未及時“懲戒”“挽救”，則易演變?yōu)閲乐匦淌路缸铩?/span>
此前在2024年3月10日，河北省邯鄲肥鄉(xiāng)區(qū)北高鎮(zhèn)張莊村3名初中生霸凌同學，隨后將王某殘忍殺害并將尸體掩埋在蔬菜大棚里。
同年12月30日，河北省邯鄲市中級人民法院一審公開宣判，對被告人張某以故意殺人罪判處無期徒刑，剝奪政治權利終身；對被告人李某以故意殺人罪判處有期徒刑十二年；被告人馬某依法不予刑事處罰。經(jīng)專門教育指導委員會評估同意，相關公安機關和教育部門依法決定對馬某進行專門矯治教育。
“學生欺凌的防治關鍵在于針對欺凌萌芽狀態(tài)的早期干預，將欺凌行為扼殺在萌芽狀態(tài)?！?/span>談強指出，學生欺凌的發(fā)展通常分為三個階段：一是欺凌者對被欺凌者進行身心攻擊，被欺凌遭受痛苦的欺凌萌芽狀態(tài)，如果此時不加以干預，可能會逐漸演變成標準欺凌；一旦定性為“標準欺凌”事件，教師應立即向學校進行匯報。學校應立即啟動學生欺凌事件應急處置預案和處理流程，根據(jù)事件的嚴重程度確定應對方案，及時實施應對措施，防止事件后果的進一步擴大，否則將進一步擴大成嚴重欺凌事件，即進入第三個階段。
“這也是我們一直強調學校和教師，在發(fā)現(xiàn)欺凌萌芽（疑似欺凌）時要迅速開展核查，如果發(fā)現(xiàn)屬于標準欺凌，學校和教師負有強制報告的義務。這種強制報告義務，正是為了更好的防止學生欺凌的發(fā)生?！闭剰娬f。
在聯(lián)動治理校園欺凌方面，皮藝軍則建議，政府與教育部門需將預防校園霸凌工作常態(tài)化，其重要程度應與日常教學工作一致。同時，他呼吁心理咨詢機構等社會力量應主動介入，為未成年學生提供心理疏導服務。“實現(xiàn)有效預防的關鍵在于，學校必須構建起反對校園暴力的文化氛圍。”
陳亮表示，可建立跨部門線索共享機制。如文化執(zhí)法部門日常巡查中發(fā)現(xiàn)線索即時移交公安。此外還可以設立匿名舉報平臺。
陪酒、陪唱等有償陪侍活動納入治安管理處罰范疇
新法還明確加強了對組織、脅迫未成年人從事陪酒、陪唱等有償陪侍行為的打擊力度。
新法規(guī)定，對組織、脅迫未成年人在不適宜未成年人活動的經(jīng)營場所從事有償陪侍活動的，公安機關將依法從嚴懲處，視情節(jié)輕重處以罰款、拘留等行政處罰；構成犯罪的，將依法追究刑事責任。
陳亮表示，這是首次將“組織脅迫未成年人在娛樂場所從事有償陪侍”明確納入治安處罰范疇，與未成年人保護法禁止未成年人進入酒吧等場所的規(guī)定形成執(zhí)法閉環(huán)，行為覆蓋更全面。
界面新聞注意到，關于組織未成年人進行違反治安管理活動罪，刑法第二百六十二條之二的規(guī)定明確：“組織未成年人進行盜竊、詐騙、搶奪、敲詐勒索等違反治安管理活動的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；情節(jié)嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金?！?/span>
此前在2023年2月24日，最高人民檢察院印發(fā)第四十三批指導性案例，其中檢例第173號“懲治組織未成年人進行違反治安管理活動犯罪綜合司法保護案”提出，對組織未成年人在KTV等娛樂場所進行有償陪侍的，檢察機關應當以組織未成年人進行違反治安管理活動罪進行追訴。
不過，山東省煙臺市人民檢察院第七檢察部主任王仲瑤等人在文章《組織未成年人有償陪侍入罪相關證據(jù)審查標準辨析》中指出，對組織未成年人在娛樂場所進行有償陪侍的行為，是否都可以認定為組織未成年人進行違反治安管理活動罪，還需要嚴格審查三大證據(jù)要素（娛樂場所認定；行為人主觀“明知”認定；組織人數(shù)不應嚴格限制3人以上 ），做到具體案件具體分析。
關于行為人主觀“明知”認定，王仲瑤表示，實踐中行為人常辯解“不知被組織者是未成年人”，且部分未成年人不配合指證，導致認定主觀故意困難。
談及上述司法困境，陳亮也表示，首先，面臨隱蔽取證難。陪侍活動多在封閉空間進行，未成年人常被威脅不敢舉報。其次，“組織脅迫”認定難。部分未成年人因經(jīng)濟誘惑“自愿參與”，不好認定組織脅迫。
對此，王仲瑤建議，一是審查行為人是否“知道”或“應當知道”，如從身體發(fā)育等觀察可能是未成年人仍組織有償陪侍，應認定“明知”；二是審查行為人是否盡到充分、審慎注意義務，娛樂場所經(jīng)營者、管理者招聘時應核實身份信息、知悉年齡。
談強也表示，具體執(zhí)行過程中，一方面要核實未成年人的年齡等基本狀況，另一方面需要取得未成年人的證言證明有違法嫌疑人存在組織、脅迫等相關行為。在此過程中，應當注重對未成年人的保護和心理干預，避免未成年人受到二次傷害，可以考慮借鑒侵犯未成年人合法權益刑事案件中“一站式取證”的模式，根據(jù)實際執(zhí)法情況逐步探索，在治安管理執(zhí)法中加以推廣和應用。
談及未來新法的實施成效，談強表示，新法的出臺是對社會關切問題的積極回應，未來應持續(xù)關注新法的執(zhí)行效果，根據(jù)法律實踐，及時調整和完善相關條款，確保其能夠更好地適應社會治理的需要。
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